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十大看点:《监察法》解读

 

 
时间:2018-04-04 09:34

一、监察委与《监察法》的性质
 
监察制度是我国政治实践的一项创举。就其属性而言,监察委是监察机关,既不是司法机关,也不是政治机关。根据新修订的《宪法》第一百二十三条,“中华人民共和国各级监察委员会是国家监察机关”,这表明监察委的监察机关性质是由国家根本大法赋予的。与之相应,《监察法》第三条从职能上对监察委作出了界定,即“各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关”。无论是《宪法》抑或《监察法》,均明文规定了监察机关的性质与地位。
 
《监察法》第四条规定“监察机关依照法律规定独立行使监察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。监察机关办理职务违法和职务犯罪案件,应当与审判机关、检察机关、执法部门相互配合、互相制约”。既不能认为监察委是司法机关,也不能简单地说它是政治机关。认为监察委是司法机关,就会把《刑事诉讼法》一些规定不自觉套入,实际上二者适用的不是同一部法律;认为监察委是政治机关,就不自觉的会把党章、党规列进去,其实监察委还是应该依靠《监察法》办事。
 
同时,《监察法》既是组织法又是程序法。一方面,它规定了监察委怎样选举产生、对谁负责受谁监督、与其他权力机关的关系等,这些内容都属于组织法的范畴;另一方面,它通过一系列条文明确了监察机关的监察权限、监察程序等事项,规定了监察委能做什么、不能做什么,怎样开展工作,这些内容又都属于程序法的范畴。
 
 
二、《监察法》的出台历程
 
2016年11月7日,监察体制试点的大幕拉开;2017年6月23日,全国人大常委会对监察法草案进行审议;2017年11月7日,一审稿公开征求意见,全国人大常委会过会讨论;2017年12月22日,二审稿发布;2018年3月20日,十三届全国人大表决通过。从开始讨论到三稿通过,历时仅7个月。
 
与此同时,《监察法》不仅立法过程短,而且生效时间快。3月20日通过的正式版本,其第六十九条规定:“本法自公布之日起施行。《中华人民共和国行政监察法》同时废止。”通过之日即为生效之日,同样极为少见。对比刑事领域的现行法,《刑事诉讼法》于2012年3月14日修改,自2013年1月1日起施行;《刑法修正案九》于2015年8月29日表决通过,自2015年11月1日起开始施行。《监察法》从一稿公布到最终通过并施行,时间跨度只有短短7个月,立法效率之高,显示出国家全面铺开监察制度的决心和意志。
 
三、《监察法》三稿对比
 
对比《监察法》的三稿,可以发现存在很多变化。定稿内容有的推翻二稿、参照一稿,有的沿用二稿,更多的是三稿完全不同于一、二稿。通过三稿内容的对比,可以清晰地看出立法过程中的各方博弈和利益取舍。
 
最终定稿修改的内容,可以分为以下六种具体类型:一是专业词语的确定,如第八条,在“国家监察委员会”与“中华人民共和国监察委员会”之间反复斟酌;二是部门职权的调整,如第十一条,在检察院与监察委的衔接问题上,最终赋予检察院“审查”的职能;三是简单字眼的调整,如第十八条、二十三条,增删字眼或者标点符号;四是约束监察委的权限,这一项是修改的重点,如第二十二条增加对留置的“监督”,第四十条、六十五条增加禁止对“涉案人员”刑讯逼供,第四十七条明确退回补充调查的次数和期限,上述修改内容都可以看出对监察委权力的收紧和制约;五是语句顺序的调整,如第三十一、四十六条,变换前后句子的结构;六是其他内容,如第六十八条将解放军和武警排除在《监察法》适用范围的规定。
 
 
四、继承与突破
 
虽然监察机关独立行使监察权,监察机关不同于检察机关,《监察法》不同于《刑事诉讼法》,但是我们还是可以从《监察法》看到很多《刑事诉讼法》的影子——这是因为监察委的职权范围往往涉及职务犯罪,《监察法》内容也不免对《刑事诉讼法》进行借鉴、衔接。
 
在专业术语方面,《监察法》对《刑事诉讼法》不乏突破,如“调查”对应“侦查”、“被调查人”对应“犯罪嫌疑人”、“监察建议”对应“检察建议”;但更多的仍是继承,如“管辖”、“讯问”、“鉴定”、“搜查”、“非法证据排除”、“依法审查、起诉”等等,总体上延续了《刑事诉讼法》的用语体系。这种继承与突破并存的局面,在于监察委不仅继承了检察院反贪反渎的工作,同时还承担着纪委的工作——后一部分面对的不一定是犯罪行为,监察机关对刑事案件的立案调查范围应当包括但不限于检察机关的立案侦查范围。
 
例如,留置(《监察法》第二十二条)与拘留、逮捕相比,在违法的情况下即可采取,远低于职务犯罪的拘留、逮捕条件;留置的时间也更长,一般三个月、最长可以延长到六个月,而职务犯罪的拘留只有十四天。不过,也有声音说留置应当对比以前的双规+拘留,如果这样看,留置又好于双规。所以留置的规定继承了刑诉法关于拘留、逮捕的一些规定,但是又有所突破。
 
又如在证据方面,《监察法》第三十三条要求“监察机关在收集、固定、审查、运用证据时,应当与刑事审判关于证据的要求和标准相一致”,这涉及证据衔接的问题。以前在职务犯罪案件中,经常会出现辩护人提出非法证据排除,但是法院认为纪委的笔录不属于应当排除的范畴;就现在的《监察法》而言,这种障碍初步得到了解决:如果有证据证明监察委在搜集证据的时候采取了非法方法,那么法院就应该排除这一非法证据。同时《监察法》第四十条也明确规定什么情况属于非法方法,其内容援引了《刑事诉讼法》的相关规则。
 
可以看出,《监察法》对《刑事诉讼法》既有继承也有突破,在一些术语和规则的设置上有着缜密的衡量。立法时间虽短,但逻辑并不紊乱。
 
五、《监察法》的适用对象
 
《监察法》第十五条规定:“监察机关对下列公职人员和有关人员进行监察:(一)中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工商业联合会机关的公务员,以及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员;(二)法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员;(三)国有企业管理人员;(四)公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员;(五)基层群众性自治组织中从事管理的人员;(六)其他依法履行公职的人员。”可见其适用对象远多于反贪反渎针对的人员,对公职人员全面覆盖。
 
但与此同时,另一个问题是既然监察机关的监察对象是违法或犯罪的“公职人员”,那又如何应对单位犯罪案件的调查呢?《监察法》的适用对象是否包括单位,可能会在随后的具体施行过程中产生一些影响。
 
 
六、《监察法》管辖罪名
 
根据《监察法》,监察委可立案罪名71个,远多于以前检察机关职务犯罪部门管辖的58个具体罪名。在检察机关原有的贪污贿赂犯罪、渎职犯罪、利用职权侵犯人身民主权利犯罪的基础上,监察机关的管辖范围被扩展到基层群众性自治组织和国有公司、企/事业单位。
 
具体而言,新纳入罪名包括:(1)基层群众性自治组织从事集体事务管理人员的职务犯,即非国家工作人员受贿罪、对非国家工作人员行贿罪、职务侵占罪、挪用资金罪、挪用特定款物罪;(2)国有企业管理人员的渎职类犯罪和其他职务犯罪,即非法经营同类营业罪、为亲友非法牟利罪、签订履行合同失职被骗罪、国有公司企/事业单位人员失职罪、国有公司企/事业单位人员滥用职权罪、徇私舞弊低价折股出售国有资产罪。
 
管辖范围的扩展,赋予了监察机关更大的权限,为其创造了更为广阔的施展空间,体现出国家对此前高压反腐政策的延续,“老虎”、“苍蝇”仍然要一起打。
 
七、《监察法》中的调查措施
 
 
根据《监察法》第四章,监察委被授权采取15项调查措施,以开展其工作,具体为:谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置、技术调查、通缉、限制出境。
 
技术调查只能适用于重大贪污贿赂等职务犯罪,不是所有的犯罪都适合,简单违法更不能采用。此次《监察法》没有明确技术调查的审批程序和执行机关,有待实践中进一步明确。同时,技术调查的时间一般不超过三个月,经过批准可以延长,有效期每次也是三个月,但没规定次数。而对于不再需要技术调查的,应当及时解除。
 
留置的对象包括违法行为人,适用于公职人员和共同犯罪的其他非公职人员。时间方面,留置一般超过三个月,经批准可以延长三个月,最多不超过六个月,比双规要明确。同时并非所有的职务犯罪都一定留置,试点中有案例是自首后未采取留置措施,之后检察院取保处理。留置时,没有规定全程录音录像,但讯问时应当全程录音录像。留置场所没有明确规定,可能是看守所,也可能是另外的地方,但是设置、管理、监督均要依照国家法律规定。
 
 
八、《监察法》中的调查结果
 
《监察法》第四十五条规定了监察委进行调查后的处置结果。包括在构成违法犯罪的情况下,视情节轻重分别采取的五种具体措施,即:(一)谈话提醒、批评教育、责令检查,或者予以诫勉;(二)警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等政务处分决定;(三)直接作出问责决定,或者向有权作出问责决定的机关提出问责建议;(四)移送人民检察院依法审查、提起公诉;(五)提出监察建议。同时,对监察机关经调查没有证据证明被调查人存在违法犯罪行为的,应当撤销案件,并通知被调查人所在单位。
 
《监察法》针对的是违法、犯罪行为,调查的结果自然不只是有罪、无罪这么简单,还包括违法的情况下如何对待。因此第四十五条前三条都是针对违法的,只有第四条是针对犯罪的,需要提起检察院审查起诉。此外,《监察法》第四十九条明确监察对象可以提出复审、复核,在涉嫌构成犯罪的情况下也可以申诉,相比一般刑事案件,多了一条救济渠道。
 
九、监察委与部门衔接
 
监察委的职权范围涉及处置犯罪,其调查措施也多与刑事侦查措施相关,因此不可避免地会产生监察机关与司法机关的部门衔接问题。
 
在监察委与检察院的衔接上,涉及两方面的问题。首先是对监察案件的移送,根据《监察法》第十一条、四十五条、四十六条,监察委调查结束后,涉嫌职务犯罪的,应当移送检察院审查、提起公诉;涉案证据和财物也应当一并移送。其次在补充调查方面,可以根据《监察法》第四十七条,由检察院退回监察委补充调查,也可以根据《刑事诉讼法》由检察院自行补充侦查。
 
在监察委与法院的衔接上,同样涉及两方面的问题。一方面是证据衔接,即前文所述《监察法》第三十三条要求的“监察机关在收集、固定、审查、运用证据时,应当与刑事审判关于证据的要求和标准相一致”;另一方面则是留置期限折抵刑期的问题,即《监察法》第四十四条规定的“留置一日折抵管制二日,折抵拘役、有期徒刑一日”。
 
在监察委与公安机关的衔接上,主要是公安机关协助监察机关办案。按照《监察法》第二十四条、二十八条、四十三条的规定,监察机关在进行搜查、技术调查、留置时,可以根据工作需要提请公安机关配合,公安机关应当予以协助。
 
此外根据《监察法》第三十四条,人民法院、人民检察院、公安机关、审计机关等国家机关在工作中发现公职人员涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务违法或者职务犯罪的问题线索,都应当移送监察机关,由监察机关依法调查处置。并且被调查人既涉嫌严重职务违法或者职务犯罪,又涉嫌其他违法犯罪的,一般应当由监察机关为主调查,其他机关予以协助
 
 
十、监察案件中律师的作用
 
本次颁行的《监察法》并未规定律师执业的相关内容,但这并不意味着在监察案件中律师便毫无发挥之地。相反,作为刑事诉讼的参与主体和重要一环,律师还是应该关注《监察法》中的规定。
 
1、法律咨询。虽然与《刑事诉讼法》不同,《监察法》没有规定留置期间的会见;但在今后的新实践下,监察机关的介入对被调查人而言仍然会存在很多法律问题,其对于律师专业帮助的需要不会因此而减弱,甚至会更为加强。
 
2、期限监督。《监察法》第二十二条规定,留置的期限一般不超过三个月,经批准后也不得不超过六个月,这与之前没有明确期限的双规相比无疑是巨大的进步。但是,调查期限的严格限定,也必将对监察委的调查手段和调查效率提出更要的要求;在接下来的实践中,有可能出现超期羁押的情况,此时律师针对羁押期限提起的复审、复核便显得非常重要。
 
3、证据审核。律师能够见到监察案件的当事人时,往往已经是在检察院审查起诉阶段。此时,需要结合证据的真实性、合法性、关联性来核实相关材料,以排除前期非法形成的证据或者无关证据。尤其是,《监察法》明确规定在讯问时应当全程录音录像,那么律师在接手后便要对录音录像内容细加核对。
 
4、羁押必要性审查。如前所述,在调查阶段并非所有的监察案件都需要留置,同样,在检察院阶段也并非所有的监察案件都需要强制羁押。是否必须采取逮捕措施、能不能够取保候审,律师可以根据具体案情得出法律意见,并根据《刑事诉讼法》依法向检察院提出。
 
5、代理当事人维权。《监察法》赋予监察对象维护自身权利的救济手段。如第四十九条规定了监察对象的复议权,第六十条规定当事人可以就超期羁押、财产不解封等行为提出申诉、控告的权利。这些权利在某些情况下与律师的辩护权存在重合,如申请取保候审、出具不起诉意见等。律师可以协助被调查人维护自身的权利,促使案件的处理更加合理、合法。


 

本文作者:谢向英  上海博和律师事务所高级合伙人
本文转载自【博和律师事务所】微信公众号
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